Лоббизм и представительство организованных интересов

• Современный лоббизм
• Система представительства организованных интересов
• Представительство интересов в России
• Лоббизм в РФ
• Правовое регулирование лоббизма в России

Лоббизм как политическое явление

Политический оттенок термины «лобби» и «лоббизм» (англ. lobby, lobbyism) приобрели в США в конце XIX в. Лоббизм, как один из элементов системы представительства интересов, осуществляющий взаимодействие между общественными ассоциациями и институтами государственной власти, играет важную роль в процессе функционирования политической системы.

Лоббизм возможен при любом правлении, однако его формальный и цивилизованный характер свидетельствует о правовом и демократическом режиме государства. И, наоборот, так называемый нелегальный и криминальный лоббизм подрывает основы демократического устройства. Тем не менее, лоббизм как политический институт не является проявлением прямой демократии. Лобби ― это институт представительства организованных и корпоративных интересов, чьё функционирование обусловлено обострением конкуренции и ростом социальной напряжённости.

В любом обществе терминам «лобби», «лоббизм», «лоббисты» придаётся достаточно негативное значение, нередко криминальное. Поэтому в современной мировой политической практике стараются исключить эти слова из лексикона и обращаться к иным определениям, например, «группа давления» (pressure group). Её следует определить как организации, действующую для защиты собственных деловых целей или воздействия на политические институты с целью вынудить представителей государственной власти принять такие решения, которые соответствуют интересам её членов.

Также часто используется такое концептуальное понятие, как «группа интересов» или «заинтересованные группы» (interest groups). Это понятие впервые сформулировал американский журналист А.Ф. Бентли, под которыми он понимал различные организованные группы, имеющие поставленные задачи и выдвигающие определённые запросы перед представителями политической власти. Таким образом, группы интересов следует охарактеризовать как формальные организации и добровольные объединения индивидов, в которых личные требования их участников соединены с материальной выгодой. Эти организации играют существенную роль в политических процессах современного общества, поскольку они являются одним из наиболее важных элементом в системе взаимодействия гражданского общества и институтов государственной власти.

Система представительства организованных интересов в современной политике

Система представительства интересов играет весьма важную роль в современной политической системе, поскольку позволяет различным заинтересованным группам эффективно взаимодействовать с исполнительной и законодательной властью. Понятие «лоббистская деятельность» сначала стало распространённым в Англии и США в XIX в. в коридорах Конгресса. Законодательство большинства развитых стран регламентирует подобного рода деятельность. Так, в Великобритании, ФРГ, Канаде и ряде других стран приняты и действуют законы и иные документы, регулирующие лоббизм действующим нормативным законодательством.

Лоббисты бывают профессиональными и непрофессиональными в различных сферах деятельности. Таким образом, деятельность по оказанию давления заинтересованных групп на власть не является неизбежной, а избранной позицией. Они используют организованное давление и убеждение в отношении политических деятелей и общества для достижения своих целей. В настоящее время возрастает роль в публичной политике лобби, связанных с информационными технологиями и СМИ.

Лоббизм как социально-экономический и политико-правовой феномен изучается в рамках плюралистического подхода, предложенного американским политологом Робертом Далем и (нео)корпорпоративистской концепции, основоположником которой является профессор Европейского университета во Флоренции Филипп Шмиттер. Согласно плюралистическому подходу политический процесс представляет собой конкуренцию различных групп интересов, которые автономно друг от друга оказывают влияние на органы власти, чтобы добиться принятия выгодных для себя решений. Государство в процессе данного взаимодействия выступает в роли арбитра. В результате власть в обществе «распыляется», что позволило Роберту Далю говорить о «полиархии». Таким образом, плюралисты определяют государство как дискретную (лат. discretus — раздельный, прерывистый; состоящий из отдельных частей) организацию, осуществляющую ответ на многочисленное воздействие разнообразных групп. Классическими странами неокорпоративизма являются Швеция и Австрия. К той же модели также относятся Норвегия, Дания, Нидерланды, Швейцария и Япония. Для данной модели характерной чертой является невысокий уровень конфликтности между влиятельными и организованными группами интересов.

Следует прийти к выводу, что «группы интересов» являются весьма эффективным элементом представительства интересов в современной политической системе. В государствах Западной Европы и Северной Америки система представительства интересов как институт политической системы действует длительный период времени. Институты представительства интересов, во многом определяют также характер складывающейся системы власти.

Представительство интересов в Российской Федерации

Становление системы представления интересов, в том числе и корпоративных, а также формы и методы отношений групп интересов с государством, существенно влияют на развитие плюралистической демократии в современной России. По указанной выше причине весьма важным и актуальным является изучение представительства интересов в Российской Федерации.

Национальные особенности представительства интересов в отдельных странах определяются социально-экономическими и политическими условиями развития каждого отдельно взятого государства, а также менталитетом проживающего на его территории населения, на основе чего складываются определяющие факторы институционализации групп интересов. В России эти факторы возникают в нестабильных условиях и находятся в постоянном изменении. Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации положило начало обновлению всего российского законодательства. В этих условиях резко активизировались лоббисты и лоббизм как социально-политическое явление в различных отраслях (сферах) и политических институтах законодательной и исполнительной власти в период перехода экономики на новые рыночные отношения. В настоящее время происходит становления этого феномена политической жизни общества, формируется система, основанная на плюралистической форме представительства интересов.

Во время своего становления система представительства интересов в России столкнулась с множеством проблем: появлялись и исчезали множество акторов, что влияло на конфигурацию системы представительства интересов в целом. Многие лоббисты предпочитали не отождествлять свои интересы с какой-либо корпоративной группы, а предпочитали использовать неформальные и даже нелегальные механизмы для достижения собственных целей. Данный способ взаимодействия представителей корпоративных интересов с представителями законодательной и исполнительной властей, а также методы продвижения корпоративных интересов не только приводили к коррупции, но и зачастую противоречили интересам участников политического процесса в России.

Сегодня лоббисты присутствуют во всех институтах местной и федеральной власти. Предприниматели вынуждены сами формировать и использовать механизмы лоббирования, выполняя донесение до органов законодательной власти предпочтений коммерческих организованных интересов. Следует также отметить, что в современной лоббистской деятельности есть и теневые формы. Поэтому у многих лоббистов отсутствует необходимость и заинтересованность в самопрезентации и идентификации себя как лоббиста ― таким образом, лоббисты скрываются не только от публичности, но и от конкурентов и власти.

Современная система представительства интересов в России столкнулась с рядом проблем. В России только начинает становление легитимный процесс формирования представительства интересов при федеральной, региональной исполнительной и законодательной власти, а также муниципальной власти. Процесс возникновения и развития множества новых групп интересов в России очень сложен и многогранен. В рамках данного процесса изменяется и их общественный статус. Соответственно, меняется система групповых интересов, способов поведения, их взаимодействия. В переходный период перераспределение власти служит главным объектом групповых интересов, консолидирующих старую политическую элиту и предопределяющих борьбу элит между собой. Как показывает ведущий научный сотрудник Института народно-хозяйственного прогнозирования Я.Ш. Паппэ, разные отраслевые элиты предлагают различные стратегии развития России: «… для газовиков, нефтяников, угольщиков идеальная модель развития России различна».

Рассматривая особенности формирования и функционирования групп интересов в современной российской политике, следует также отметить, что многочисленные институты, претендующие на представление общественных интересов, чаще всего используются для достижения эгоистически-конъюнктурных целей в условиях жесткой и непримиримой конкуренции, что затрудняет согласование общих позиций и исключало достижение публичного компромисса между этими группами. Именно по этой причине создание института представительства интересов, который отражал бы интересы большинства групп и слоев населения, является важной задачей для развития современной политической системы России. Однако такая система не была создана за двадцать лет существования демократии в России.

Представители всех организованных «групп интересов» заинтересованы в обеспечении экономической и физической безопасности, а также определённого набора материальных благ. «Элитные» группы интересов заинтересованы в том, что ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН И.С. Семененко называет «патронажно-клиентелярным» типом. При этом различные групповые интересы могут пересекаться и как отмечает А.П. Любимов, «провести четкую грань в конкретных вопросах, лоббируемых ими, подчас бывает трудно».

Лоббизм крупного организованного бизнеса приобрёл политический контекст и начинается уже на этапе избирательной компании в Государственную Думу и Совет Федерации. Теневые формы политического лоббирования, процветающие сейчас в России, определяются, прежде всего, недостатками действующего законодательства. Ограниченный размер избирательных фондов обуславливает непрозрачность финансирования предвыборных кампаний, действующих партий и независимых депутатов, что является благодатной почвой для развития нелегитимного лоббирования на коррупционной основе. Открытое нежелание большинства политических деятелей принимать закон о правовом регулировании лоббистской деятельности ещё раз подтверждает неготовность власть предержащих работать по принципам цивилизованного и развитого гражданского общества, правового государства. Таким образом, следует прийти к выводу, что преимущество представительства интересов в российском парламенте принадлежит элитным группам интересов, представляющим корпоративный сектор российской экономики.

Распределение руководящих постов в комитетах Государственной Думы предполагает долгий процесс согласований, а также возможность создания неформальных союзов. Необходимость лоббировать конкретные вопросы, решения, законопроекты, вводить долговременные правила ведения бизнеса, устанавливаемые законами, привела представителей крупного бизнеса в законодательные органы власти. Успешная работа многих по-настоящему профессиональных депутатов-лоббистов, способных организовать поддержку проводимого ими решения различными методами, в том числе и нематериального стимулирования, отодвинула на второй план необходимость законодательного оформления разрешенных форм лоббизма. В результате в парламенте осуществлялся в основном отраслевой лоббизм, а круг так называемых социальных лоббистов был весьма ограничен.

В 1991-1995 годах первоначальное накопление капитала происходило в значительной степени в результате экспортно-импортных операций, которые играли в то время определяющее значение. Но крах В. Гусинского и «дело ЮКОСА» показали, что период чрезмерного влияние медиамагнатов и крупных холдингов на политическую жизнь современной России завершился. Проблема устранения угрозы «приватизации» государственной власти «олигархами» была успешно решена. Из «большого круга» крупных бизнесменов лишь немногие сохранили политическое влияние через доминирующий клан — «семью».

Следует также отметить среди российских лоббистов, представляющих интересы предпринимателей, такие объединения, как «Деловая Россия» и «ОПОРА России», которые, однако, не входят в число организаций, «приближенных» к Администрации Президента РФ. Рассматривая взаимоотношения крупного бизнеса с властью, следует отметить, что сплотившиеся вокруг Союза промышленников и предпринимателей (РСПП) бизнесмены не сумели наладить конструктивного диалога с властью, несмотря на то, что российский крупный бизнес и его представительство — РСПП убедительно доказывали Правительству, что не существуют как политическая группа. Однако Правительство отказало РСПП как представителям крупного бизнеса в праве на эксклюзивное посредничество при установлении контактов с деловым миром. Правительство также намерено вести диалог с мелким и средним бизнесом напрямую, без посредничества крупнейших предпринимателей и региональных лидеров. РСПП был с самого начала «изолирован» от участия в создании ОПОРА, а вся подготовка этого события прошла не в регионах, а в федеральных округах.

К организационным условиям, способствующим развитию и консолидации в будущем корпоративных интересов в российской политике следует отнести и проблему легализации лоббистской деятельности — для достижения данной цели требуется регистрация лоббистских организаций, осведомленность общественности о методах и результатах деятельности лоббистских организаций, а осуществлять лоббистскую деятельность смогут только официально зарегистрированные организации. Осведомленность общественности об организациях лобби и групп интересов будет способствовать снижению уровня коррупции, связанной с деятельностью групп интересов и различных отраслевых лобби.

Таким образом, в России представительство социальных, экономических и культурных интересов осуществляется преимущественно представителями организованных или корпоративных групп. Именно поэтому создание института представительства интересов, который отражал бы предпочтения всех групп и слоёв населения, является важной задачей для развития современной российской политики. В связи с этим, чем быстрее в общих чертах завершится институционализация представительства интересов, тем успешнее будет осуществляться взаимодействие лоббистов с представителями государственном власти, следовательно, возрастёт эффективность государственного управления.

Итак, институциональное развитие представительства интересов стало в современных политических системах наиболее эффективным способом представления объединений. В современной российской политике институт представительства интересов сформировался и развивается по сей день, однако многие слои населения не имеют адекватного представления собственных интересов в современной политике. Многие группы интересов осуществляют свою деятельность, как в рамках парламента, так и используя неформальные связи. Потребность развития либерально-демократического общества и политики в России обуславливает необходимость создание эффективного механизма во взаимоотношениях власти, бизнеса и общества. Такое сотрудничество между государством, бизнесом и обществом должно осуществляться на основе взаимных социально-ориентированных обязательств.

Лоббизм в России обладает следующими особенностями, обусловленными историческим развитием этого института. Во-первых, отсутствует формальная регламентация этого института, но вместе с тем существуют большое количество укоренившихся неформальных практик взаимодействия власти и заинтересованных групп. Эти практики зачастую формировались по инициативе самих властных структур. Здесь можно усмотреть влияние советской системы представительства интересов, носившей схожий неформальный характер и использовавшейся как дополнительный рычаг контроля государства над обществом. Во-вторых, особенностью российского лоббизма является подавляющее преобладание «серых» технологий, находящихся на грани между легальными и нелегальными. Это связано с отсутствием законодательной регламентации лоббистской деятельности. Попытки вести «чистый» лоббизм неэффективны в подобных условиях.

Что касается перспектив развития российского лоббизма, то в институциональном плане наиболее вероятным представляется дальнейшее движение по пути корпоративного лоббизма, находящегося под контролем государственной власти и действующего в её интересах. Это было предсказано ещё в начале 2000-х годов и последующие события подтвердили эту тенденцию. В законодательном плане перспективы не столь определенны. Перспективы развития лоббистских технологий более оптимистичны. Западные технологии легального лоббизма и GR пользуются все большим спросом у бизнес-сообщества, и хотя они видоизменяются в отечественных условиях, можно ожидать постепенного, хотя и медленного роста «белых», «серых» и «черных» приёмов.

Лоббизм по-русски

В политической жизнь России за два десятилетия политико-правовых и социально-экономических реформ осуществляются процессы институционализации групп интересов и объединений. Все они имеют различные программы или концепции социальной и экономической политики. В начале 1990-х гг. в отечественной политике были созданы условия для деятельности лоббистов. С середины 1990-х гг. в российской политике появилась возможность для деятельности лоббистов в различных отраслях (сферах) и в институтах законодательной и исполнительной власти. В отечественной политике лоббизм постепенно становился распространённым явлением, а деятельность лоббистов в полной мере проявлялась в политических, гражданских, профессиональных и региональных сферах применения данного вида весьма востребованных услуг.

В политике лоббистская деятельность осуществляется высококвалифицированными специалистами по связям с государственными учреждениями, агентствами и ассоциациями на всех уровнях исполнительной, законодательной и судебной властей. Они взаимодействуют с взаимосвязанными сетями интересов групп давления, а также с многоуровневыми моделями лоббистской активности. Также следует отметить, что для наиболее распространённых моделей отечественной лоббистской деятельности присущ неинституциализированный характер взаимодействия организованных групп давления с представителями институтов государственной власти.

Система взаимодействия государства и организованных групп интересов во многом определяет общее состояние отечественной демократии, эффективность государственного управления, а также служит индикатором процесса модернизации. Следует отметить, что в современной российской политике деятельность различных групп давления отражает преимущественно интересы наиболее влиятельных слоёв бизнес-сообщества и корпоративных групп.

Совет по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации и консультативные советы в округах придавали отношениям государства с корпоративными группами, представляющими интересы крупного бизнеса, ― Российским Союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) и Торгово-промышленной палатой (ТПП), ― характер единой общефедеральной системы. Однако, данная «иерархическая» схема лоббирования не была лишена недостатков, так как в современных российских политико-правовых и социально-экономических процессах именно лоббирование является одним из преобладающих направлений в отечественной практике взаимодействия власти и организованного бизнеса.

Поэтому Администрация Президента Российской Федерации выбрала альтернативу, нацеленную на развитие диверсификации способов представления интересов и создание конкурирующих лоббистских организаций. Таким образом, с 2001 г. Администрация Президента Российской Федерации также взаимодействует с новыми влиятельными корпоративными объединениями российского бизнеса — «Деловой Россией» и Объединением предпринимательских организаций России (ОПОРа). Данная стратегия диверсификации структуры взаимодействия с корпоративным лобби, выбранная Администрацией Президента Российской Федерации, является в какой-то мере выигрышной. В самом деле, относительно демократическая политическая среда и стабильная отечественная экономика превращает чётко детерминированную схему неокорпоративного патронажа в весьма устойчивую систему.

Однако в настоящее время невозможно, учитывая неопределённость российских политических процессов и событий, выявить какие-либо устойчивые тенденции развития ситуации представительства корпоративных интересов в современной России. Более того, лоббирование бизнес-интересов в России проходит в основном негласно и процесс принятия решений не всегда подконтролен парламенту и обществу.

В отличие от корпоративных групп российского лобби, интересы широких слоёв населения неадекватно представлены в современной отечественной политике: в качестве эффективных лоббистов практически невозможно назвать общественные организации. Более того, Совет и профильные Комиссии Общественной палаты Российской Федерации как консультативного и законно-совещательного института, созданного в 2005 г. для осуществления взаимодействия между гражданским обществом и представителями, не способны в полной мере компенсировать указанный выше недостаток.

Институциональное оформление лоббизма как элемента системы представительства интересов в современной отечественной политике ещё не завершено и зависит от принятия законодательства, регулирующего деятельность групп интересов. Следует отметить, что отсутствие общепринятой неформальной этики взаимоотношений между представителями государственной власти и лоббистами, а также отсутствие сформулированных в российском законодательстве форм и методов лоббистской деятельности весьма негативно сказывается, прежде всего, на функционировании отечественных групп давления. Поэтому развитие институционального представительства интересов различных групп давления в России и принятие законов, регулирующих деятельность групп интересов, позволит организованному бизнесу, а также общественным организациям влиять на представителей исполнительной и законодательной власти посредством легальных процедур.

Правовое регулирование лоббизма в России

В данном разделе отмечается, что правое регулирование сотрудничества между представителями государственной власти и группами интересов должно осуществляться на основе взаимных обязательств, солидарности, а также легитимных и легальных средств достижения поставленных задач.

Уже более пятнадцати лет в российском общественно-политическом дискурсе всё чаще звучит тезис о необходимости регулирования лоббистской деятельности. Однако необходимость регулирования лоббистской деятельности не означает её полный запрет, так же как и запрещение сотрудничества представителей организованного бизнеса и институтов государственной власти.

Несмотря на все лакуны и даже «черные дыры» в правовом регулировании, существование российского лоббизма как политического института опосредовано законодательством. Отечественные группы давления как феномен политической жизни общества существуют в правовом контексте и их деятельность отчасти опосредована законами, в некоторой мере регламентирующих лоббистскую деятельность.

Следует выделить несколько правовых актов, которые в настоящее время в некоторой степени опосредованно регулируют деятельность субъектов лоббистских правоотношений в Российской Федерации. Федеральные законы России также в некоторой степени содержат ряд правонаделительных норм относительно функционирования групп интересов, например, прав профсоюзов как лоббистских организаций. Одним из таких основных юридических актов является Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

В статье 117 (часть 1) ГК РФ предусматривается создание ассоциаций для артикуляции и агрегации интересов, которые способствуют наиболее точному и эффективному выражению и сплочению различных общественных и политических интересов, а также выявлению и удовлетворению интересов и потребностей членов социально-политических объединений и движений. Именно эти организации приводят к осознанию гражданами того факта, что их частные проблемы или их личные воззрения широко распространены в обществе и, что граждане, сплотив усилия, имеют больше шансов добиться своих целей.

Статья 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (с изменениями и дополнениями) формально существенно ограничивает возможность лоббистов материально повлиять или подкупить членов Правительства. Данное положение является весьма актуальным, учитывая обстоятельства «дела писателей», когда статьи журналиста «Новой газеты» А.В. Минкина, опубликованные в августе-сентябре 1997 г. о чрезмерно высоких литературных гонорарах (100,000 долларов США), перечисленных швейцарской фирмой ʻʻServina Trading S.ʼʼ за ещё не написанную рукопись книги «История приватизации в России», привели впоследствии к завершению политической карьеры министра финансов А.Б. Чубайса.

Российское законодательство также регулирует деятельность партий как элемента системы представительства интересов посредством Федерального закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (с изменениями и дополнениями). Этот закон существенно ограничивает перечень потенциальных лоббистов ― физических и юридических лиц и их возможности как спонсоров партий. Кроме того, возможности иностранных лоббистов как спонсоров партий существенно ограничены не только этим законодательным актом, но и Федеральным законом «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 N 7-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

Для многих групп интересов, связывающих свою деятельность с инициированием законопроектов и законотворчеством, с координацией законодательного процесса, сотрудничество с депутатами Государственной Думы является важным элементом при построении лоббистской кампании. Однако в Государственной Думе четвёртого (2003-2007 гг.), пятого и шестого созывов снизилось влияние оппозиционных фракций. Снижение межфракционной состязательности ограничило привлекательность этого ресурса для профессиональных лоббистов и повысило ценность сотрудничества с Администрацией Президента Российской Федерации.

Для многих представителей групп интересов, занятых в законотворческой деятельности, весьма важным является взаимодействие с членами Совета Федерации. Согласно статье 12.1. Регламента СФ, взаимодействие СФ с лоббистами осуществляется посредством работы членов Совета с индивидуальными и коллективными обращениями граждан. Так, например, в настоящее время одним из способов воздействия лоббистов агропромышленного комплекса на представителей исполнительной и законодательной власти является представление посредством ученых-исследователей своих проектов. Однако с 2002 г. из-за изменения системы формирования Совета Федерации главы региональной исполнительной власти были лишены возможности лоббировать свои интересы в СФ и роль Совета Федерации в процессе лоббировании существенно снизилась.

Безусловно, необходимо законодательное регулирование лоббистской деятельности, так как оно потенциально способно значительно снизить уровень коррупции. Более того, подготовка нормативного правового акта, регламентирующего лоббистскую деятельность предусмотрена в разделе II п.5 «Национального плана противодействия коррупции», утверждённого Президентом РФ от 31 июля 2008 г. Пр-1568. Однако даже самое совершенное правовое регулирование лоббистской активности, потенциально воплощённое в российском законодательстве, не способно полностью вытеснить коррупционные схемы в лоббистской практике. Действительно, лоббизм как комплексный социально-политический феномен обуславливает сложности его регулирования. И, как справедливо утверждает С.В. Васильева, «лоббистская деятельность подчиняется не только правовым нормам, но и правилам этического поведения, кодексам профессиональной этики лоббистов». Более того, среди факторов, существенно ограничивающих возможность эффективного правового регулирования лоббизма следует выделить невозможность детерминировать системой законов о лобби многие сферы социальных отношений в области лоббирования. Также следует отметить неспособность политико-правовых институтов противостоять протекционизму, оказываемому представителями государственной власти различным группам давления, защищающим интересы крупных корпораций.

Существенным средством обеспечения процедуры «прозрачности» принятия политических решений и деятельности институтов государственной власти в их взаимодействии с лоббистами стало принятие многих вышеупомянутых федеральных законов. Однако, в настоящее время перечисленных выше конституционных и законодательных норм, регулирующих функционирование групп интересов, явно недостаточно. И поэтому одним из важных шагов должно стать принятие закона о лоббизме. Это будет способствовать формированию в Российской Федерации института цивилизованного лобби. Соответственно, основная проблема правового регулирования лоббизма в политической жизни весьма важна. Поэтому исполнительной и законодательной ветвям государственной власти предстоит создать правовую основу для взаимодействия с группами давления, что станет одним из условий создания предпосылок формирования правового государства. В связи с этим, возможно, быстрее в общих чертах завершится институционализация и правовое регулирование деятельности отечественных групп интересов.

источник: Курс лекций по предмету «Политология»: модульный подход. Модуль III. Часть 10. СПб., 2008. 51 с.