Ближневосточная политика США

Ближневосточная политика США во второй половине XX века

• Ближневосточная политика США в период Суэцкого кризиса 1956 года
• Американские дипломаты во время шестидневной войны
• Ближневосточная дипломатия США в 1973 г.
• Американская дипломатия и палестинская проблема в конце 1970-х — начале 1980-х гг.
• Дипломатия США в ближневосточном конфликте в середине 1980-х гг.
• Дипломаты США в процессе подготовки к мадридской конференции
• Дипломаты СССР и США на мадридской конференции
• Дипломаты США накануне «соглашений Осло»
• Американские дипломаты на Ближнем Востоке после завершения «холодной войны»
• Палестино-израильский конфликт ― 2000
• Фиаско американской дипломатии

Ближневосточная политика США в период Суэцкого кризиса 1956 года

Следующим испытанием для дипломатов США в ближневосточном конфликте стал Суэцкий кризис 1956 года. Во время дипломатических инициатив по урегулированию этого регионального конфликта в конце октября 1956 года, когда Израиль вторгся в Египет, игнорируя американские просьбы относительно воздержания от нападения на эту страну, представитель Соединенных Штатов в ООН рассмотрел этот вопрос на заседании Совета Безопасности ООН. Он призвал к перемирию и отступлению ЦАХАЛа с захваченных территорий, а также предложил создать контингент миротворческих войск ООН численностью 6,000 человек, чтобы помогать восстановить статус-кво.

В этой связи следует отметить, что данное противодействие администрации Эйзенхауэра агрессии Израиля, Великобритании, и Франции не было аномалией в свете более поздней американской внешней политики. Данные дипломатические инициативы объясняются неприятием Д. Эйзенхауэра колониализма в традиционном стиле. Кроме того, администрация Эйзенхауэра и Госдепартамент США стремились приобрети расположение недавно обретших независимость стран Африки и Азии и удержать их вне советской орбиты влияния. Это не могло быть достигнуто, если бы Соединенные Штаты были восприняты как сторонники Великобритании и Франции в столь «скандальном акте империализма», как нападение на Египет. Также, не менее важным, по мнению администрации Эйзенхауэра, был факт, что правительство Великобритании бросало вызов господству США на Ближнем Востоке.

Вооруженная интервенция Израиля, Франции и Великобритании против Египта закончилась 7 ноября 1956 года, когда Великобритания и Франция согласились с требованиями СБ Организации Объединенных Наций вывести войска. Израильское правительство, однако, отказывалось вывести свои войска из Синайского полуострова до тех пор, пока их требования не будут выполнены. Тем не менее, Д. Эйзенхауэр угрожал применить санкции в СБ ООН против Израиля, хотя он, очевидно, никогда бы не предпринял таких внешнеполитических мер.

К марту 1957 г. ЦАХАЛ отошел изо всех занятых территорий, но не прежде, чем Соединенные Штаты дали гарантии, что отряды ООН будут размещены на египетской территории, чтобы гарантировать свободный проход израильских и направляющихся в Израиль судов через Тиранский пролив и предотвращать деятельность фидаийун. Соединенные Штаты, в лице госсекретаря Дж.Ф. Даллеса также подтверждали, что Акабский (Эйлатский) залив является международными водами и «что никакая нация не имеет право предотвратить свободный проход в Заливе и через проливы». Таким образом, Соединенные Штаты снова стали непосредственно вовлеченными в принятие ряда мер, которые позже были расценены как «гарантии Израилю».

Следует также отметить, что идея относительно стратегических отношений между Соединенными Штатами и Израилем появилась после Суэцкого кризиса, когда администрация Д. Эйзенхауэра поняла, что обе страны имели общий интерес относительно сдерживания влияния президента Г. Насера. Администрация Эйзенхауэра опасалась, что СССР распространяет свое влияние в некоторых арабских странах. Более того, А. Бен-Цви утверждает, что ещё во время администрации Д. Эйзенхауэра сложилась система поставок вооружения Израилю. И это несмотря на отказ США продавать израильтянам новейшие системы вооружения из-за убеждения в том, что израильские вооруженные силы превосходят армии региональных государств.

Во время Суэцкого кризиса 1956-1957 г.г. США осуществили значимые дипломатические инициативы и заложили основы своего доминирования в ближневосточном регионе. Сложная международная ситуация в 1956-1957 г.г. и в последующий период, а также ограниченный успех инициатив американской дипломатии и нежелание чиновников Госдепартамента менять курс ближневосточной политики США обусловили дальнейшее вмешательство американских дипломатов в международные процессы ближневосточного региона.

Американские дипломаты во время шестидневной войны 1967 г.

После 1948 года многие факторы закрепили произраильский курс ближневосточной политики США. Активизация американской внешней политики и дипломатических инициатив на Ближнем Востоке была вызвана ослаблением регионального влияния Соединенного Королевства и опасением, что создавшийся некий геополитический вакуум будет заполнен СССР. Помимо борьбы за сферы влияния с Советским Союзом, внешняя политика и дипломатические инициативы США традиционно преследовали две стратегические цели: установление контроля над энергетическими ресурсами и распространение своего регионального влияния через укрепление безопасности своих стратегических союзников. Вплоть до 1967 года ближневосточная политика США была ориентирована на арабские страны, а не на Израиль. Но представители Госдепартамента рассматривала Израиль как региональную державу. Тем не менее, до 1968 года вооружение израильской армии было, в основном, французского происхождения.

Нежелание радикальных арабских лидеров идти на компромисс с еврейским государством не предоставляло США многочисленные возможности для миротворческих дипломатических инициатив. Более того, из-за массового бегства палестинцев в результате войны 1948 года и нахождения палестинцев до 1967 года под контролем трех государств — Израиля, Иордании и Египта, который контролировал до 1967 года сектор Газа и из-за поздно сформировавшегося самостоятельного палестинского национального движения, многие американские дипломаты и государственные деятели рассматривали ближневосточный конфликт как лишь конфликт Израиля с арабскими государствами.

Когда Дж.Ф. Кеннеди стал президентом, он предоставил Израилю современное оружие и он же разработал политику Соединенных Штатов по поддержанию регионального военного превосходства Израиля. Исследуя основы американо-израильского стратегического партнерства, Уоррен Басс утверждает, что его основой стало военное сотрудничество между двумя странами. «Эта сделка в 1962 году, — пишет Басс, ― стала началом самого дорогостоящего и интенсивного военного сотрудничества в послевоенную эру, повлекшего многомиллиардные расходы и соответствующие дипломатические последствия». Следовательно, сделка с продажей ракетных комплексов «Хоук» стала основой в утверждении Басса о том, что именно Кеннеди был отцом американо-израильского альянса.

В свою очередь, эксперты Госдепартамента по Ближнему Востоку не видели никаких веских оснований для США менять свою военную политику в отношении Израиля. Но Кеннеди одобрил сделку с продажей ракет «Хоук», которую Эйзенхауэр отказался одобрить двумя годами раньше. Каковы же были причины, побудившие США столь радикально изменить свою ближневосточную политику, несмотря на многочисленные протесты? Однако, «кажется, — пишет Басс, — что Кеннеди одобрил продажу системы ПВО Израилю в противоречии со своей рассудительностью и логикой — он в конечном итоге устал от систематического и постоянного преувеличения Израилем египетской угрозы и, в частности, способности заместителя министра обороны Шимона Переса натравливать Пентагон и СНБ на Госдепартамент, основанной на прекрасном знании внутренних разногласий в администрации». Более того, в 1962 году Кеннеди конфиденциально сказал израильскому министру иностранных дел Г. Меир, что их страны были де-факто союзники, и незадолго перед его убийством, Кеннеди гарантировал территориальную целостность Израиля в письме премьер-министру Леви Эшколю. Это развитие израильско-американских отношений придало большей части еврейской общины США больше самоуверенности, амбиций и даже высокомерия.

Несмотря на активную дипломатическую деятельность в ООН и вне этой организации, в частности, во время переговоров с представителями Госдепартамента и администрацией президента США, 5 июня 1967 года Израиль атаковал Египет, что послужило началом Шестидневной войны. Затем начались военные действия. В течении шести дней июня 1967 года израильские военные воздушные и наземные силы атаковали армии Египта, Сирии и Иордании (область к западу от реки Иордан), включая Восточный Иерусалим.

Правительство Израиля подготовило письмо президенту США Джонсону, в котором уверяло его, что Израиль, в изложении американского посла в Израиле Валворта Барбоура (Walworth Barbour): «не имеет намерений […] извлечения выгоды […] из сложившейся ситуации с целью увеличения собственной территории, [и] питает надежды восстановление мира в пределах существующих границ». Но скоро пришел запрос от Дэвида Броди (David Brody), директора американской еврейской филантропической организации Бней Брит (B’nai B’rith), чтобы Джонсон не упоминал «территориальную целостность» в его публичных заявлениях о войне. И только тогда, когда Шестидневная война грозила перерасти в конфронтация США и СССР, американское правительство начало использовать «любой дипломатический ресурс» чтобы убедить Израиль заключать перемирие с Сирией, которое было заключено 10 июня 1967 г.

Шестидневная война превратила Израиль в главную военную державу на Ближнем Востоке. Мощь Израиля была основана на американских капиталах, французском вооружении и обученных военных. Война также установила статус Израиля как американского стратегического партнера в регионе Ближнего Востока.

Рассматривая последствия Шестидневной войны на американскую ближневосточную политику и дипломатические инициативы США, следует отметить, что Шестидневная война стала дипломатическим бедствием для Соединенных Штатов. Шестидневная война привела к отчуждению арабских стран Ближнего Востока от США, поскольку Л. Джонсон уверил арабских лидеров, что Израиль не будет нападать на арабские страны и что он выступил бы против агрессии. Тем не менее, он никогда не призвал Израиль, чтобы тот отошел с оккупированных территорий или решил палестинскую проблему. Наоборот, Соединенные Штаты предоставили Израилю существенную помощь, включая дипломатическую поддержку, которая облегчила израильское завоевание.

Последствия июньской войны 1967 года повлияли на существенное увеличение военного присутствия СССР в ближневосточном регионе через массированные поставки советского оружия армиям Египта, Сирии, Ирака, Алжира и Ливии, и, соответственно, привели к включению этих влиятельных стран Ближнего Востока в сферу влияния Советского Союза. В итоге, стратегическая политика США, ориентированная на заигрывание с арабским национализмом, не принесла существенных преимуществ американским политикам и дипломатам. Однако президент Л. Джонсон имел другую точку зрения на происходящие события: он стремился развивать стратегические отношения с Израилем, основанные президентом Кеннеди, против Советского Союза.

Результаты Шестидневной войны не принесли стабильность Ближнему Востоку. В течение трех последующих лет СССР поставлял Египту современное оружие. СССР также вступил в тесное сотрудничество с Сирией и ООП. Соединенные Штаты также поставили Израилю большое количество оружия и самолетов. Военная помощь США Израилю исчислялась в сумму почти в полтора миллиарда долларов США. Согласно историку Н. Сафрану, это «составляло самую высокую долю американской помощи, предоставленной любой стране в отношении к количеству жителей страны».

Несмотря на победу Израиля в арабо-израильской войне 1967 года, Ближний Восток продолжал оставаться крайне нестабильным и данная ситуация противоречила интересам представителей Госдепартамента США. В это время Израиль и Египет вели войну истощения по границе Суэцкого канала, а Израиль совершал воздушные налеты на территорию Египта и бомбил египетские гражданские объекты, а советские пилоты и ракетные комплексы участвовали в защите Египта. Многие дипломатические инициативы США становилась безуспешными из-за искусственно изобретенной или односторонне принятой ошибочной формулы для дипломатических действий — примером тому может служить инициатива мирного урегулирования Роджерса (1969 г.). Однако план мирного урегулирования ближневосточного конфликта государственного секретаря США Уильяма Роджерса, предложенный декабре 1969 г., представлял только одно направление ближневосточной политики администрации Никсона.

Другое направление ближневосточной политики США было представлено советником по национальной безопасности (в дальнейшем госсекретарем) Генри Киссинджером. Государственный департамент полагал, что ключевой проблемой было нежелание Израиля вывести войска с оккупированных территорий. Однако Киссинджер рассматривал Ближний Восток как арену соперничества сверхдержав и полагал, что израильская победа в 1967 г. ознаменовала поражение Советов, и он активно выступал против мирного урегулирования, стремясь доказать арабским режимам, что нормализация отношений с США должна стать предварительным условием к дипломатическому продвижению мирного процесса. Так, в полном соответствии с намерениями Киссинджера, иорданская мирная инициатива, переданная Г. Киссинджером в 1973 году с молчаливого американского одобрения была отклонена Израилем, который не был заинтересован потерять контроль над Западным берегом.

Вознаграждение от США для Израиля последовало в виде щедрого потока вооружений, помощи и тайных договоренностей, направленных администрацией президента Никсона во время его президентства (1969-74). В это время американская внешняя политика на Ближнем Востоке подверглась нескольким важным изменениям. Американская повестка дня включила: (1) сдерживание советского влияния; (2) поддержание должной безопасности и благосостояния Израиля; (3) обеспечение доступа американского бизнеса к инвестиционным и другим важным экономическим проектам, а также обеспечение свободной транспортировки нефти из нефтедобывающих стран Персидского Залива.

Новый компонент к повестке дня американской ближневосточной политике во время правления администрации президента Никсона был добавлен Генри Киссинджером, советником президента Р. Никсона по вопросам национальной безопасности, который полагал, что американская внешняя политика должна продвигать демократизацию ближневосточных государств. Он полагал, что демократические государства будут более склонны разрешать внешнеполитические конфликты с другими государствами с помощью взаимоприемлемого компромисса. Применительно к ближневосточным реалиям это гипотетическое предположение подразумевало, что Соединенные Штаты должны продвигать демократизацию, чтобы обеспечить арабо-израильский мир, который, в частности, обеспечил бы национальное самоопределение для палестинцев.

Ближневосточная дипломатия США в 1973 г.

Настоящим испытанием для дипломатов США в ближневосточном конфликте стал кризис 1973 года. 25 сентября 1973, двумя неделями прежде, чем вспыхнула война Судного дня, Г. Киссинджер стал госсекретарем США. Образование единого арабского фронта под предводительством Египта, позволившее начать осенью 1973 г. очередную войну с Израилем, возродило на некоторое время мечту о создании единого арабского мира, померкнувшую после поражения в Шестидневной войне. Результаты Шестидневной войны не принесли стабильность Ближнему Востоку и привели к арабо-израильской войне 1973 г. В течение войны Судного дня, Киссинджер задерживал советские предложения резолюции СБ ООН о перемирии. Израильтяне просили также дополнительные поставки вооружения, но Киссинджер отказывался согласиться на эти требования, полагая, что еврейское государство было уже достаточно хорошо вооружено, и что война будет непродолжительной, и поэтому пополнение запаса израильского вооружения излишне возмутило бы арабов. Но, тем не менее, еврейское государство тайно получило поставки вооружения посредством воздушного моста. Киссинджер знал, что еврейское государство обладает ограниченным ядерным арсеналом, который рассматривался как ультимативное оружие. Таким образом, внезапно сценарий Израиля, обращающегося в отчаянии к ядерному оружию, принимал мрачную действительность. Другие причины для изменения в американской политике внесли внутренние политические соображения, поскольку произраильское лобби стало апеллировать к скромной советской воздушной перевозке вооружения Сирии. Поэтому многомиллиардный план американский воздушной перевозки оружия и боеприпасов Израилю был одобрен.

Одним из последствий отгрузки американского оружия Израилю, и особенно поставок американского оружия на Синай, стало энергетическое эмбарго ОПЕК. Эта политика вызвала нефтяной кризис, с длинными очередями на американских бензоколонках и другими негативными последствиями для американской экономики. Затраты США на войну Судного дня были существенными. Сам Г. Киссинджер заявил, что «эта война стоила нам приблизительно 3 миллиарда долларов США прямых затрат и приблизительно 10-15 миллиардов косвенно. Эта война увеличила нашу безработицу и привела к самому глубокому спаду в экономике, который мы имели в послевоенный период».

Война Судного дня, а также безоговорочная поддержка Израиля со стороны США не создавала стабильность и региональную безопасность на Ближнем Востоке и сблизила несколько арабских государств с Советским Союзом, тем самым нарушила процесс американо-советской разрядки. После 1973 года США старались исключить вмешательство Советского Союза в палестино-израильский и арабо-израильский конфликты и установить частичную гегемонию в регионе. Н. Хомский утверждает, что война 1973 года разрушила многие иллюзии американских дипломатов и проложила дорогу поэтапной дипломатии Киссинджера («step-by-step» diplomacy). Осенью 1973 г. Г. Киссинджер, вступив на пост государственного секретаря, взял на вооружение как свои собственные, так и следующие тезисы политики еврейского государства: Израиль должен быть сильнее, чем любая возможная коалиция из арабских государств; ООП никогда не должна рассматриваться как участник мирных переговоров.

Непрекращающиеся махинации Киссинджера после октябрьской войны 1973 года были направлены на изъятие Египта из антиизраильских арабских рядов и превращение палестинцев и других арабов в полностью беззащитных перед военной мощью Израиля. Г. Киссинджер начал проводить «челночную дипломатию», суть которой заключалась в урегулировании ближневосточных проблем путем интенсивных двусторонних переговоров между Израилем и отдельными арабскими странами. Благодаря его усилиям, по окончании войны Судного дня были подписаны два соглашения о перемирии и достигнуто согласие о разъединении войск. С тех пор любые переговоры между странами региона стали проходить при прямом вмешательстве американского правительства. Дипломатические инициативы США привели к мирному соглашению Израиля с Египтом, однако сепаратный договор Египта с Израилем отложил на многие годы решение палестинской проблемы ― еврейское государство продолжило удерживать за собой «территории».

После 1973 года дипломаты США старались исключить Советский Союз от вмешательств в палестино-израильский и арабо-израильский конфликты и установили частичную гегемонию США в регионе. Более того, политика Г.Киссинджера сводилась к тому, чтобы исключить СССР из политических процессов ближневосточного региона при постепенном решении всех проблем в рамках разрядки напряженности.

После войны Судного дня происходило продвижение урегулирования территориального спора между Израилем и Египтом за счет палестинцев и исключая полного урегулирования проблемы поселений на «оккупированных территориях». Этот подход удовлетворял три главных стороны конфликта — Израиль, Египет и Соединенные Штаты. Правительство Израиля стремилось удержать Западный берег, Восточный Иерусалим, и Голанские высоты, но было готово возвратить Синайский полуостров Египту. Правительство Египта стремилось сблизиться с США с целью модернизировать экономику Египта и было готов пойти на определенные компромиссы. А Киссинджер продолжил выступать против всеобъемлющего урегулирования арабо-израильского в конце 1974 года и в 1975 года. Для этого Г. Киссинджер совершил дипломатические челночные туры целью достичь отступления израильтян с Синайского полуострова. Киссинджер также разработал соглашение разъединения между Израилем и Сирией. Президент Сирии Хафез Ассад также стремился нормализовать отношения с Израилем, но правительство Израиля решило аннексировать Голанские высоты, что было закреплено законодательно в 1981 году.

Определенные изменения в американской внешней дипломатические инициативы по урегулированию ближневосточного конфликта принесли США существенную внешнеполитическую выгоду: в 1973 году были восстановлены дипломатические отношения США со многими арабскими странами, разорванные в 1967 году. 18 марта 1974 года, когда было заключено соглашение о разъединении войск, арабские государства прекратили действие нефтяного эмбарго, а экспортные ограничения были сняты 11 июля 1974 года. Немалый вклад в укрепление американского влияния в регионе внесла «челночная дипломатия» госсекретаря США Генри Киссинджера, в результате которой были заключены сепаратные соглашения Израиля с Египтом и Сирией. На эти события также повлияла проамериканская позиция Анвара Садата.

Американская дипломатия и палестинская проблема в конце 1970-х — начале 1980-х гг.

Националистические и религиозно-политические споры легко превращаются в локальные конфликты. Идеи национального и религиозного превосходства и исключительности, безнаказанность агрессивных актов подталкивает политических лидеров к агрессивной политике, ставит в качестве «обычных» задачи регионального господства. Палестино-израильский конфликт, при всех его отличиях от современных конфликтов, является моделью для разработки подходов к урегулированию, применимых в политической и правовой практике. Автоматическое заимствование опыта быть не может, но некоторые принципы могут оказаться полезными в урегулировании этно-территориальных конфликтов.

После 1967 г. стала актуальной проблема израильской оккупацией «территорий». Израиль оставался государством без региональной легитимности, а палестинцы ― народом без государства. Также произошло усиление палестинских требований собственного независимого государства, закончившееся интифадой в конце 1980-х – начале 1990-х гг. В период «холодной войны» ООП выполняла роль орудия арабских режимов и СССР и не обладала большой свободой маневра. Поэтому израильская сторона пыталась достичь политическими и правовыми средствами урегулирования проблемы «территорий», одновременно исключая ООП и другие радикальные палестинские политические организации из процесса политического урегулирования.

В течении первых десяти лет с июня 1967 года сложилась традиция, согласно которой арабам «территорий» предоставили, насколько это возможно, делать все, что они захотят, и они чувствовали себя частью арабского мира. Это состояние обеспечивалось политикой «открытых мостов» и сотрудничества с Иорданией. Такая политика, заложенная в основном Моше Даяном, позволила арабскому населению достичь значительного материального процветания. В более поздний период, особенно начиная с 1980 года, политика Ликуда, поощряющая строительство еврейских поселений и попытки преобразовать управление территориями привели к беспорядкам и вооруженным столкновениям.

Оккупация израильскими войсками «территорий» после 1967 года также способствовала превращению «палестинской проблемы» в ведущих международных организациях из проблемы беженцев в вопрос о признании прав палестинского народа, в том числе и права на самоопределение. Также ООП была признана в качестве «законного представителя палестинского народа». Палестинская проблема, стоящая в центре арабо-израильского конфликта до начала 1990-х годов, являлась составляющей соперничества между СССР и США. Советско-американское противостояние позволяло сохранить и поддерживать палестино-израильский конфликт, хотя и не являлось его причиной.

Президент Дж. Картер первым нарушил табу на контакт с ООП, поскольку в 1977 г. среди лидеров палестинских организаций велись обстоятельные дискуссии, посвященные отношению к резолюции № 242 СБ ООН как к основе участия ООП в Женевской конференции. Для начала, 16 марта 1977 г. президент США Дж.Картер сделал историческое заявление: «У палестинских беженцев, страдавших столько лет, должна быть своя родина. Мы выражаем уверенность, что к концу этого года наши попытки созвать мирную конференцию и привести всех участников за стол переговоров увенчаются успехом».

Принимая во внимание внутреннюю противоречивость американских интересов в регионе, направленных на поддержание Израиля с одной стороны и необходимости расширения своего влияния в арабских странах, обусловленного стремлением контроля над ближневосточной нефтью, политика США того времени была ориентирована на подрыв единой арабской позиции по изоляции Израиля и привлечении арабских государств к процессу ближневосточного мирного урегулирования. Но на этом этапе в руководстве ООП усилились голоса, утверждавшие, что дело зашло слишком далеко.

В результате Кэмп-дэвидских соглашений желаемые результаты так и не были достигнуты — было достигнуто мирное соглашение между Египтом и Израилем, которое стало одной из главных вех в ближневосточном мирном процессе. Однако сепаратный договор Египта с Израилем отложил на многие годы решение палестинской проблемы. Израиль продолжил удерживать за собой «территории». Мирный договор Израиля с Египтом так и не решил «палестинскую проблему». Одновременно правительство Израиля стремилось разгромить ООП в Ливане, с тем чтобы исключить ООП как эффективного игрока в ближневосточных политических процессах. Мирный договор Израиля с Египтом не создал обстановку, благоприятствующую общему урегулированию, к тому же не положил конец череде войн и вооруженных столкновений.

Специальный ближневосточный посланник президента Р. Рейгана (с 1981 до 1983 гг.) Ф. Хабиб сделал все, что смог, чтобы прекратить боевые действия в Бейруте и эвакуировать иностранные вооруженные силы из Ливана. Израильская армия к этому времени полностью окружила Западный Бейрут и соединилась с христианской армией в Восточном Бейруте. Но сирийские войска в районе шоссе Бейрут — Дамаск угрожали флангам израильской группировки и могли легко помешать осаде Бейрута воюющих сторон. С середины июля американский посол Ф. Хабиб через посредничество ливанского правительства начал вести переговоры о выводе блокированных в Бейруте восьми тысяч бойцов ООП и остатков 85-й бригады сирийской армии. Израильское правительство заявило, что оно готово начать переговоры. После осады Бейрута израильскими войсками, в середине августа 1982 года, при посредничестве Франции и США, был подписан долгожданный договор о размежевании палестинских и израильских сил. Однако вмешательство США в ливанский конфликт привело к печальным последствиям для американских дипломатов — в апреле 1983 одна из радикальных фундаменталистских групп, «Исламский джихад» совершила террористический акт в американском посольстве в Бейруте, когда были убиты 46 дипломатов и агентов ЦРУ. В итоге, ливанские события 1982-1985 гг. показали жителям Западного берега, что те, кто больше других кричит об абсолютной необходимости обеспечить «полные права» палестинскому народу, на деле едва ли являются друзьями палестинцев.

После замены А. Хейга на посту государственного секретаря Дж. Шульцем, Государственный департамент стал развивать грандиозные планы по укреплению стабильности на Ближнем Востоке, опираясь при этом на умеренные арабские круги. 1 сентября 1982 года, когда последние силы палестинских отрядов покинули Бейрут, президентом Р. Рейганом была объявлена новая американская инициатива, основанная на Кэмп-Дэвидских соглашениях и резолюции СБ ООН №242. «План ближневосточного урегулирования Рейгана» предполагал «самоуправление палестинцев в полосе Газа в союзе с Иорданией», предоставление полной автономии Газа, Самарии и Иудее при установлении связи с Иорданией, передача полной власти палестинцам в течении пяти лет, приостановление строительства израильских поселений на Западном берегу. Рейган также призвал к прямым арабо-израильским переговорам, не признавать израильского суверенитета над Западным берегом и изменить израильское гражданство по аналогии с западной практикой. Согласно плану Рейгана, палестинские жители Иерусалима должны иметь право избрать автономные институты самоуправления.

Этот план был разрекламирован как «следующий шаг» в Кэмп-дэвидском мирном процессе и по духу соответствовал «всеобъемлющему подходу Картера-Бжезинского». План Рейгана, как утверждал Киссинджер, «подтвердил, что США против создания суверенного палестинского государства, но не исключают создание автономной политической единицы или конфедерацию с Иорданией». Согласно Киссинджеру, целью американской инициативы было «связать Иорданию с территориями на Западом берегу и тем самым превратить «палестинский вопрос» в проблему взаимоотношений между палестинцами и Иорданией, а не между Израилем и палестинцами». Но данная дипломатическая инициатива США не имела успеха и была отвергнута израильтянами. Отрицательной была и реакция арабской стороны, потребовавшей от Израиля немедленного освобождения всех оккупированных территорий и демонтажа еврейских поселений, созданных после 1967 года. Кроме того, ООП выступила с критикой плана Р. Рейгана и всей американской ближневосточной инициативы. Никакого дальнейшего развития инициатива Рейгана не получила.

Администрация президента Рейгана также стремилась урегулировать проблему израильских «поселений». Несмотря на незаконность израильской поселенческой политики согласно IV Женевской конвенции 1949 г. и вопреки политики по этому вопросу предыдущих президентов США, Р. Рейган объявил поселенческую политику Израиля «не являющейся незаконной» («not illegal») вскоре после того, как он занял свой пост. Несмотря на то, что госсекретарь Дж. Шульц сформулировал план мирного урегулирования, в котором, среди других инициатив, призвал к замораживанию израильских поселений на Западном берегу, администрация Р. Рейгана также увеличивала финансовую помощь Израилю, которая косвенно способствовала постройке новых израильских поселений на территориях. План Шульца предложил создание автономии для палестинцев после пяти лет промежуточного периода, в конфедерации с Иорданией, но не предполагал создание независимого палестинского государства. План не определял границы палестинской автономии, но был основан был схож с резолюцией СБ ООН №242. План мирного урегулирования Шульца был опубликован почти одновременно с планом, предложенным Лигой арабских государств от 9 сентября 1982 в г. Феса, который призвал к созданию палестинского государства и неявно признал существование Израиля. Но правительство Израиля отклонило план мирного урегулирования Шульца и объявило, что продолжит строить 42 новых поселения на территориях.

Дипломаты США в поисках формулы мирного урегулировании ближневосточного конфликта во второй половине 1980-х гг.

К середине 1980-х гг. всеми заинтересованными сторонами в урегулировании ближневосточного конфликта начался поиск альтернатив противостоянию. К середине 1980-х гг. СССР предпринимал усилия для укрепления своего влияния на ближневосточные политические процессы. Так, 30 июля 1984 г. советские дипломаты выдвинули новую дипломатическую инициативу, в которой был учтен опыт успешных египетско-израильских мирных переговоров в Кэмп-Дэвиде 1978 г. СССР в качестве процедуры для переговоров была предложена мирная конференция. С иных позиций подошли к ближневосточной проблеме дипломаты США — представители Госдепартамента США отвергли эту идею. Кроме того, всеобъемлющее ближневосточное урегулирование с вовлечением всех участников конфликта невозможно было реализовать в силу особенностей политики и дипломатии «холодной войны».

Тем не менее, в течении весны и лета 1985 года между сторонами шли интенсивные переговоры о составе делегаций будущей мирной конференции. Три главных требования американских дипломатов были следующими: лидеры ООП должны были официально одобрить и безоговорочно признать резолюции Совета Безопасности ООН № 242 и № 338, объявить о признании государства Израиль и осудить все виды террористической деятельности. Однако, испытывая давление со стороны фракции ООП ― Фронта национального спасения, 6 февраля 1986 г. Я. Арафат официально отверг американские требования, что привело к полной остановке переговоров с Иорданией. В связи с этим, 19 февраля 1986 г. король Хусейн опубликовал заявление: «продолжать любые контакты с ООП на данном этапе представляется невозможным. В создавшейся обстановке такие контакты потеряли всякий смысл».

Данное событие заставило американских дипломатов выдвигать новые дипломатические инициативы. После начала палестинской интифады на территориях 9 декабря 1987 года в 1988 году госсекретарь Дж. Шульц попробовал воплотить план мирного урегулирования. В январе 1988 г. Шульц искал всестороннее решение для того, чтобы начать израильско-палестино-иорданские переговоры. Основой для переговоров могли бы стать соглашения относительно переходного периода и затем окончательного урегулирования конфликта.

В феврале-апреле 1988 г. государственный секретарь Шульц в письме к израильскому премьер-министру Ицхаку Шамиру предложил дату переговоров о промежуточных соглашениях и постоянном урегулировании по вопросу сектора Газа и Западного берега — так называемый «план Шульца». Однако план Дж. Шульца имел два недостатка: он призывал к принятию территориального компромисса как предварительного условия для переговоров вместо результата переговоров, и открыл путь для активного советского участия в процессе мирного урегулирования.

Тем не менее, в марте 1988 года премьер-министр И. Шамир отверг план Шульца. Шамир заявил, что Израиль освободился от обязательств выполнять Резолюцию СБ ООН №242, когда возвратил Синай Египту. ООП также отвергла инициативу Шульца, возражая против отсутствия в ней палестинского самоопределения как конечной цели переговоров. Шульц встретился в конце марта с двумя палестинскими американцами (профессором Э. Саидом и Ибрахимом Абу Лугодом (Ibrahim Abu Lughod)), которые были членами Палестинского Национального Совета (палестинского парламента в изгнании). Парадоксально, но именно Дж. Шульц, который ранее был противником установления дипломатических контактов с ООП, стал первым госсекретарем США, который открыл диалог с ООП в конце президентского срока Рейгана.

Несколькими месяцами позже, Бассам Абу Шариф, близкий помощник председателя ООП Арафата, опубликовал статью, в которой поддерживал идею сосуществования двух государств и принятия всеми конфликтующими сторонами резолюций №№ 242 и 338 СБ ООН. В ответ дипломаты США предложили возвращение контроля над Западным берегом Иордании. Однако «иорданская опция» завершилась после 1967 г., и ее рассмотрение было предпринято только из-за опасений возникновения радикального палестинского государства. Ретроспективно, становится очевидным, что палестинцы никогда не приняли бы иорданское правление. Однако провал данной дипломатической инициативы не стал очевидным до тех пор, пока сам король Иордании Хуссейн не отказался от претензий Иордании на Западный берег и представление палестинцев, когда 3 июля 1988 г. он решил отказаться от притязаний Иордании на Западный берег и прервать все административные связи с Западным берегом реки Иордан. Он также заявил, что Иордания признает палестинское правительство в изгнании, если таковое будет создано.

Сам Арафат тогда заявил, что «… готов встретиться с любым израильским представителем. Мы не устанавливаем никакие предварительные условия для встречи […] я протягиваю израильтянам руку для мирных переговоров», ― сказал он, выступая перед Европейским парламентом. Он также высказал идею о возвращении Израиля к границам 1947 года. Но госсекретарь Шульц в это время продолжал выступать против создания независимого палестинского государства. Таким образом, самоисключение Иордании от решения проблемы Западного берега вынудило Соединенные Штаты занять более нейтральную позиция по проблеме палестинской государственности и внимание аналитиков Госдепартамента США по урегулирования палестино-израильского конфликта далее переместилось к ООП.

В ноябре 1988 года на встрече в Алжире, 15 ноября 1988 г., 19-й съезд Палестинского национального совета проголосовал за принятие резолюций Совета Безопасности ООН № 242 и № 338, таким образом неявно подтвердив право на существование и на безопасность Израиля. США начали диалог и первые официальные контакты с ООП, несмотря на то, что Палестинская хартия не была пересмотрена. Поэтому правительство США требовало более четких определений. Выступая в Женеве, Арафат заявил, что ООП стремится к всестороннему урегулированию палестино-израильского конфликта и будет уважать право каждого государства «на существование в мире и безопасности». Он также отметил свое негативное отношение к терроризму во всех его формах.

Однако госсекретарь Шульц отметил, что заявление Арафата не выполнило американские условия для официального признания ООП как представителя палестинцев. На пресс-конференции на следующий день, Арафат по существу повторил то, что он сказал прежде. Повторного заявления Арафата на этот раз было достаточно для Шульца, который объявил, что американский посол в Тунисе (где размещалась ООП после изгнания из Ливана) начнет предварительные обсуждения с Арафатом.

Данные обсуждения в течение 18 месяцев между Соединенными Штатами и ООП не привели ни к какому реальному изменению в американской ближневосточной политике, поскольку не было ясно, какой цели данные обсуждения должны были достигнуть. И при этом представители США не прилагали усилий, чтобы заставить израильское правительство встречаться с ООП, несмотря на растущее ощущение среди израильских левых, что данный шаг необходим.

Первый раунд переговоров завершился в декабре 1988 г. Такое развитие событий представлялось неприемлемым для палестинцев: конференция ФАТХа, созванная в августе, призвала к эскалации вооруженного конфликта с Израилем. Несмотря на то, что наиболее резкие определения были исключены из финального коммюнике, заместителю председателя ООП С. Халафу пришлось приложить усилия, объясняя американской стороне, что вооруженный конфликт и террор ― разные вещи. При посредничестве американской и египетской сторон переговоры о составе палестинской делегации продолжались в течение последующих месяцев и привели к осуществлению Мадридской мирной конференции по Ближнему Востоку в 1991 г.

Американские дипломаты на Ближнем Востоке накануне Мадридской конференции 1991 г.

В начале 1989 года президент Дж. Буш и госсекретарь Дж.А. Бейкер III, занимавший этот пост с 1988 по 1992 гг., стали прилагать усилия для возобновления ближневосточного мирного процесса. В этом процессе также принял участие У. Браун (William Andreas Brown), посол США в Израиле в 1988-1991 гг., выпускник Гарварда (В.А.). Он был карьерным дипломатом и до своего назначения исполнял должности посла США в Таиланде (1985-1988 гг.), заместителя помощника государственного секретаря США по делам Юго-Восточной Азии и Океании, а также служил в дипломатических миссиях в Израиле (1979-1982 гг.) и во многих других странах. Американские дипломаты предприняли энергичные и беспрецедентные инициативы для привлечения палестинцев к интенсивному диалогу в рамках исторической Мадридской конференции, а также по вовлечению израильского правительства И. Шамира в этот процесс. Они также предприняли меры, направленные на сокращение, по крайней мере, на какое-то время, роста израильских поселений на «территориях».

Давление США на Израиль усилилось именно в январе 1989, когда Дж. Буш занял пост президента Соединенных Штатов, а Джеймс Бейкер стал госсекретарем. Бейкер и его сотрудники, включая Денниса Росса и Дэна Курцера (Kurtzer), незамедлительно усилили дипломатическую деятельность. Дж. Бейкер отличался своим неблагосклонным отношением к Израилю. Тем не менее, в октябре 1989 года госсекретарь Дж. Бейкер поддержал план Шамира и предложил проведение палестино-израильских переговоров, состоящих из пяти пунктов. Бейкер ясно дал понять перед формальным представлением его плана, что администрация Буша требует выполнения инициативы И. Шамира, озвученной в мае 1989 года, которая призывала к выборам на занятых территориях с целью выбрать Палестинскую делегацию для переговоров. Но «основным кредо» И. Шамира стало заявление: «никакого палестинского государства, никаких переговоров с ООП, никаких изменений в статусе территорий, кроме как с согласия израильского правительства». Поэтому план Бейкера не встретил поддержки у региональных лидеров.

Недовольный несговорчивостью И. Шамира, госсекретарь Дж. Бейкер в июне 1990 г. высказал недовольство условиями, установленными правым правительством Шамира, заняв довольно резкую позицию: «Когда будете готовы серьезно говорить о мире, позвоните в администрацию». Но несмотря на то, что Соединенные Штаты продолжали требовать, и, в конечном счете, добились от ООП признания права Израиля на существование как предварительного условия к мирному диалогу, американские дипломаты и государственные деятели не были согласны поддерживать требования палестинцев о национальном самоопределении.

Однако и ООП не отказалась от тактики террора против Израиля. Сделав соответствующие выводы, американские дипломаты возвратились к проблеме Иерусалима, который вновь оказался в центре их внимания. Кроме того, Дж. Буш обусловил предоставление гарантий правительства США на займы, мобилизуемые правительством Израиля, отказом израильского руководства от целенаправленного расселения репатриантов из бывшего СССР в поселениях на контролируемых территориях, среди которых упоминались и кварталы Восточного Иерусалима. Чуть более творческий подход к новым вариантам суверенитета над Иерусалимом мог бы помочь продвинуть вперед миротворческий процесс. Но в результате усилий произраильского лобби Конгресс США признал Иерусалим столицей еврейского государства.

Даже арабское давление во время второй войны в Персидском заливе (17 января — 28 февраля 1991 г.) не смогло побудить Дж. Буша изменить некоторые нюансы американского вмешательства в дела региона в отношении палестинской проблемы. В итоге, администрация Дж. Буша не смогла изменить позицию правительства Шамира по вопросу строительства поселений на «территориях». Кроме того, правительство Израиля сумело реабилитировать свой образ в глазах общественного мнения в Соединенных Штатах, приняв решение воздержаться от военных действий против Ирака после иракских ракетных атак по территорию Израиля во время второй войны в Заливе в начале 1991 г., сохранив тем самым анти-иракскую коалицию Дж. Буша-старшего.

Другим важным фактором, который заставил представителей Госдепартамента изменить свои приоритеты в ближневосточном конфликте, стал процесс перестройки и «нового политического мышления» в СССР, а также нормализация советско-израильских отношений, включая намерение устранить многие причины, приведшие к разрыву дипломатических отношений. В середине 1980-х гг. СССР предпринимал многочисленные безуспешные дипломатические инициативы для усиления своего влияния на процесс ближневосточного урегулирования, которые последовательно отвергали американские и израильские политики. Кроме того, участие советских дипломатов в мирных переговорах означало бы усиление влияния ООП, которая до 1988 года не признавала Израиль. Поэтому израильские политики постоянно препятствовали участию СССР и пытались найти «умеренных палестинцев». Корректировка CCCР, а затем Россией, своей внешней ближневосточной политики, открытость и корректность внешнеполитического курса, создали предпосылки для участия советских дипломатов в мирном урегулировании арабо-израильского конфликта. Но постепенно дипломаты СССР, а затем России, в результате внутриполитических и внутриэкономических проблем стали «адаптировать» свою внешнюю политику к дипломатическим инициативам США. Более того, американские политики и дипломаты были уверены, что СССР, а затем впоследствии Россия всегда будет готова «адаптировать» свою внешнюю ближневосточную политику к новым американским инициативам. Однако ослабление СССР как сверхдержавы означало для ООП потерю могущественного спонсора.

Посторонним наблюдателям казалось, что именно интифада на «территориях» и события после второй войне в Персидском заливе открыли «новые возможности» (window of opportunity) для начала процесса мирных переговоров о ближневосточном урегулировании и проложили путь к Мадридской мирной конференции. Американские дипломаты утверждали, что главным принципом урегулирования должна стать недопустимость приобретения территорий с помощью силы. Кроме того, представители Госдепартамента США утверждали, что готовы на арабо-израильских переговорах выполнить роль «честного посредника», что свидетельствовало о стремлении американских дипломатов убедить также и палестинцев в своей беспристрастности. Однако, на самом деле, Мадридская конференция может послужить хорошей иллюстрацией к высказыванию Г. Киссинджера о том, что «на Ближнем Востоке видимость и реальность никогда не соответствуют друг другу».

Дипломатия СССР и США в период проведения Мадридской мирной конференции по Ближнему Востоку 1991 г.

В марте 1991 года президент США Дж. Буш заявил, что победа США в войне против Ирака открыла «новые возможности» для урегулирования арабо-израильского конфликта, а госсекретарь Дж. Бейкер отправился в челночные поездки по Ближнему Востоку для проведения консультаций с заинтересованными сторонами, в частности, с Сирией, Иорданией, ООП и Израилем. Во время визитов в страны Ближнего Востока Бейкер стремился заручиться поддержкой региональных лидеров для проведения мирных переговоров с целью достичь урегулирования ближневосточного конфликта.

Арабская и израильская стороны по–разному отреагировали на эту инициативу. На переговорах с арабскими руководителями Дж. Бейкер и другие представители госдепартамента США подчеркивали, что урегулирование, к которому стремятся США, будет основываться на резолюциях СБ ООН 242 и 338. Полагая, что данные резолюции обуславливают вывод израильских войск с оккупированных в 1967 г. «территорий», арабские лидеры проявили интерес к американской инициативе. Однако премьер–министр Израиля И. Шамир отверг формулу «мир в обмен на землю».

Несмотря на то, что госсекретарь Дж. Бейкер посвятил лето 1991 г. визитам в страны Ближнего Востока с целью организации мирной конференции, к сентябрю он не добился от участников ближневосточного конфликта (в том числе и от Израиля) окончательного согласия на участие в ней. Особенно острой была проблема представительства независимой палестинской делегации. Однако у Дж. Бейкера не было достаточно времени для поиска оптимальной формулы созыва конференции. Поэтому Дж. Бейкер согласился с требованиями И. Шамира о проведении переговоров с таким списком палестинских представителей, который бы устраивал правительство Израиля.

Дипломатические инициативы Дж. Бейкера по созыву американо-советской ближневосточной конференции продолжались вплоть до сентября 1991 года. Однако к середине сентября 1991 года в американо-израильских отношениях наступил кризис из-за намерений Дж. Бейкера обусловить предоставление израильскому правительству американских гарантий на займы в коммерческих банках США отказом Израиля от строительства новых поселений на «территориях». Дж. Бейкер сделал следующее заявление при встрече с премьер-министром Израиля Шамиром: «Если Вы хотите американские гарантии, Вы должны принять наше предложение по урегулированию проблемы поселений»[1]. По мнению М. Аренса, который в период 1988-1992 гг. занимал пост министра иностранных дел Израиля, а затем министра обороны, данное заявление означало вмешательство администрации Дж. Буша и госсекретаря Дж. Бейкера во внутренние дела Израиля[2]. И. Шамир первоначально полагал, что он сможет сломить упорство Дж. Бейкера, обратившись к американскому общественному мнению и про-израильскому лобби. Однако еврейская община США не была единой в своем мнении в отношении данной проблемы и поэтому усилия И. Шамира не увенчались успехом.

В результате дипломатического давления представителей госдепартамента и администрации президента США, правительство И. Шамира формально согласилось на участие в мирной конференции, но было намерено затягивать дальнейшие переговоры об окончательном мирном урегулировании ближневосточного конфликта. Израиль поставил четыре условия для возобновления переговоров: неучастие в переговорах независимой делегации палестинских представителей, невмешательство США и иных посредников в детали переговоров, перенесение переговоров на Ближний Восток и отнесение ранее установленной даты возобновления переговоров на более поздний срок. Со временем выяснилось, что ООП не может противопоставить никакой альтернативы израильскому предложению и 18 октября 1991 года Исполком ООП одобрил состав палестинской делегации, возглавляемой жителем Газы, профессором Х. абд аш-Шафи. 29 октября 1991 г. палестинская делегация прибыла в Мадрид. Как дипломатическое достижение Израиля следует рассматривать принятие израильских требований, в том числе проведение прямых переговоров без предварительных условий.

Мадридская конференция по Ближнему Востоку проходила с 30 октября по 1 ноября 1991 года. В Мадриде американская дипломатия отказалась от попыток монополизировать миротворческую деятельность на Ближнем Востоке — сопредседателем конференции стал, наряду с США, и СССР (отсюда ― институт ко-спонсорства). В конференции под председательством Буша и Горбачева участвовали делегации США и СССР (страны-сопредседатели), возглавляемые госсекретарем Дж. Бейкером и министром иностранных дел Б. Панкиным. Израильскую делегацию возглавлял премьер–министр И. Шамир, сирийскую ― Фарук аш-Шара, ливанскую ― Фарис Буэйз, иорданскую (иордано-палестинскую делегацию) ― министр иностранных дел Иордании К. Абу Джабером, египетскую ― Амр Мусса. Там же присутствовали представители Совета сотрудничества государств Персидского залива, а также представители Европейского Союза и генеральный секретарь ООН, которые таким образом демонстрировали свою поддержку лидерам стран Ближнего Востока в их мирных устремлениях.

Работа конференции началась с выступлений ее сопредседателей – Дж. Буша и М. Горбачева. Затем, первый — церемониальный ― этап работы конференции продлился три дня. В ходе уже первых заседаний ближневосточной мирной конференции в Мадриде стали заметны определенные осложнения в советско-палестинских отношениях. Созыв конференции проходил полностью по американскому сценарию, а официальные представители ООП были отстранены от участия, поскольку в состав объединенной иордано-палестинской делегации были включены палестинцы, представлявшие только «территории» (за исключением восточного Иерусалима), но не палестинскую диаспору. Палестинцы были вынуждены принять эти откровенно дискриминационные условия, когда убедились, что дипломаты СССР готовы согласиться с любыми американскими предложениями по «формату» конференции и не настаивали на принятии выдвинутых ранее предложений о необходимости самостоятельного участия палестинской делегации в работе Мадридской конференции. По сути дела, палестинцам было отказано в статусе, которым пользовались другие участники.

Во время Мадридской конференции было высказано много разных мнений о путях выхода из кризиса. Речи, произносившиеся в Мадриде, были рассчитаны на публику. И все-таки конференция не провалилась, и это уже был успех, поскольку удалось собрать и усадить за один стол тех, кто долгие годы отказывался это сделать. Главным итогом конференции стало достижение договоренностей о начале двухсторонних политических переговоров между Израилем, с одной стороны, и палестинцами, в том числе ООП, Сирией, Иорданией и Ливаном, с другой. Стороны договорились также начать многосторонние переговоры по ключевым общерегиональным проблемам ― по водопользованию, защите окружающей среды, контролю над вооружением, беженцам, вопросам экономического развития.

Однако, несмотря на значимые достижения американской дипломатии, следует также указать и на ошибки Дж. Буша и Дж. Бейкера во время подготовки и проведения Мадридской конференции ― подмену второстепенными вопросами главного вопроса ― о признании прав палестинцев на самоопределение и создание независимого палестинского государства. Кроме того, дипломатические инициативы Бейкера были инструментальными и отдавали предпочтение второстепенным вопросам вместо рассмотрения таких важных вопросов, как статус Иерусалима, права палестинских беженцев на возвращение и урегулирования проблемы израильских поселений на «территориях».

Второй этап работы конференции начался 3 ноября 1991 года с двусторонних встреч между арабскими делегациями, с одной стороны, и делегацией Израиля — с другой. После Мадридской конференции вплоть до августа 1993 г. состоялись многосторонние встречи (10) по региональным проблемам — контролю над вооружением, проблеме беженцев и окружающей среды в Москве, в Лиссабоне, в Лондоне и Вашингтоне, которые впоследствии обусловили возможность подписания мирных палестино-израильских соглашений в Осло в 1993 г.

---

1. Lasensky S. Underwriting peace in the Middle East: U.S. foreign policy and the limits of economic inducements // Middle East Review of International Affairs. — March 2002. — Vol. 6. — No. 1. — Р. 35.
2. Arens M. Broken Covenant: American Foreign Policy and the Crisis between the U.S. and Israel. — NY: Simon & Schuster, 1995. — Р. 76./p>

Источник: Дипломатия США и СССР в период проведения Мадридской конференции по Ближнему Востоку 1991 года [Текст доклада] // «Мир в новое время»: сборник материалов IX всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых по проблемам истории XVI-XXI вв. 17 апреля 2007 г. / Отв. ред. Н. Власов. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2007. — С. 74-77.

Американские дипломаты накануне «соглашений Осло»

Проведение Мадридской конференции 1991 года создало условия для инициирования ближневосточного мирного урегулирования. Мадридская конференция стала основой для продолжившихся двусторонних и многосторонних переговоров, проводившихся с целью достичь мира и стабильного экономического развития в регионе Ближнего Востока. После завершения Мадридской конференции, в 1992 году при содействии американских и европейских дипломатов была проведена серия тайных встреч израильских и палестинских представителей. Данная политика тайной дипломатии была оправдана, поскольку секретные встречи и переговоры в некоторой степени способствовали развитию прагматического подхода к процессу урегулирования как средства согласования противоречий и выработки приемлемых формул для дальнейших мирных соглашений.

Мирный ближневосточный процесс вновь активизировался после Мадридской конференции 1991 г. благодаря усилиям госсекретаря США Дж. Бейкера. 2 июня 1992 года Э.П. Джереджан (Djerejian), помощник госсекретаря по ближневосточным вопросам в послании призвал израильтян, палестинцев и всех заинтересованных акторов продолжить переговоры. Кроме того, американские дипломаты предпринимали многочисленные усилия для достижения перемирия на севере Израиля. Так посол США в Израиле (1991-1993 гг.) У.С. Хэрроп (Harrop) приложил многочисленные усилия для достижения перемирия израильтян с организацией Хезболла в 1992 году. Хэрроп ― выпускник Гарварда (В.А.), служил карьерным дипломатом и занимал должности Генерального инспектора Госдепартамента и дипломатической службы (Inspector General of the Department of State and Foreign Service) в 1983-1986 гг., посла США в Заире, Кении и Сейшельских островах. Он был назначен Дж. Бушем в июле 1991 года послом США в Израиле вместо У. Брауна. По словам российского посла в Израиле, А. Бовина, Хэрроп, был «толковым, знающим дело человеком […] прекрасно ориентирующимся во всех ближневосточных хитросплетениях».

Однако усилия американских дипломатов не привели к желаемому результату — правительство Израиля не прекращало политику непризнания требований представителей ООП. Таким образом, все эти переговоры не привели к желаемому результату ― как указывает Д. Голд, исследователь Центра стратегических исследований Яффо (Jaffee Center for Strategic Studies), ближневосточное мирное урегулирование в рамках дипломатических инициатив во время и после Мадридской конференции не принесло ни мира, ни безопасности ближневосточному региону. Более того, важнейшие сдвиги в этом направлении произошли не в результате смелой американской политики, а благодаря подписанному в Осло летом 1993 г. соглашению между представителями министра иностранных дел Израиля Ш. Переса и представителями руководителя ООП Я. Арафата. Следует указать и на тот факт, что, приняв «формулу Осло», израильтяне и палестинцы отказались от принципов Мадридской конференции, которые предусматривали проведение и развитие диалога. При этом «формула Мадрида» не предполагала формирование суверенного палестинского государства. Итак, мирная договоренность с палестинцами была достигнута не столько под давлением иностранных держав и других внешних факторов, сколько под влиянием факторов внутренней политики в Израиле и на «территориях».

Итак, в течение многих десятилетий США и Израиль не признавали ООП и отказывали палестинцам в признании их права на суверенное государство. И именно поэтому многие арабские политики и общественные деятели выражали свое недоверие к американским дипломатам, поскольку дипломатические инициативы США в рамках «процесса Осло» не привели к созданию суверенного палестинского государства. Неудачное завершение «процесса Осло» было обусловлено произраильскими симпатиями политической элиты США, а также затяжным и трудно поддающимся мирному урегулированию характером палестино-израильского конфликта.

Следует указать и другую причину, приведшую к провалу мирного урегулировании палестино-израильского конфликта. США располагают достаточными внешнеполитическими ресурсами для урегулирования «палестинской проблемы». Однако неоконсерваторы в США после 2000 года были не заинтересованы прилагать значительные усилия и использовать все возможные ресурсы для урегулирования ближневосточного конфликта.

Однако следует ли упрекать в провале палестино-израильского урегулирования консерваторов из Белого Дома и Госдепартамента? США — не единственное государство, не заинтересованное прилагать существенные дипломатические усилия и использовать материальные ресурсы для урегулирования ближневосточного конфликта. Отказавшись поддерживать арабскую сторону СССР, а затем Россия в начале 1990-х гг. оказалась в позиции “равноудаленности”. Поэтому роль Российской Федерации на арабо-израильских и палестино-израильских переговорах и ее влияние на ООП заметно уменьшились. Кроме того, в середине 1990-х Россия не располагала значительными ресурсами для самостоятельных и далеко идущих дипломатических инициатив. Все эти годы Россия постепенно теряла свои позиции в регионе Ближнем Востоке. В дальнейшем внешнюю политику России по отношению к процессу ближневосточного урегулирования пришлось отстраивать практически заново.

Источник: Проблемы ближневосточного урегулирования в дипломатии США на рубеже XX — XXI вв. Дис. … канд. полит. наук: 23.00.04. — СПб., 2006.

Американские дипломаты на Ближнем Востоке после завершения «холодной войны»

В течение эры «холодной войны» большинство американских ближневосточных дипломатических инициатив были обусловлены стремлением США избежать прямой конфронтации с СССР и энергетического кризиса из-за эскалации арабо-израильского конфликта. Однако после завершения «холодной войны» произошли радикальные изменения в ближневосточной политике Соединенных Штатов. В начале 1990-х гг. представители Госдепартамента и американские дипломаты предприняли практические меры для политического решения важнейшего аспекта ближневосточного урегулирования ― палестинской проблемы.

В 1991 г. была проведена Мадридская мирная конференция по Ближнему Востоку (МКБВ). После проведения Мадридской конференции состоялись многосторонние и двухсторонние переговоры основных участников ближневосточного конфликта.

Несмотря на амбициозные планы решения ближневосточных проблем госсекретаря Уоррена Кристофера (1993-1995 гг.), он не обладал должными навыками для их разрешения. Кристофер занимал должность заместителя госсекретаря (deputy Secretary of State) в период администрации президента Дж. Картера и был причастен к неудачным переговорам об освобождении американских заложников в Иране в 1979-81 гг. Он также не обладал стратегическим видением или планом решения ближневосточного конфликта.

Заместитель госсекретаря Клиффорд Вартон (Wharto) не имел никакого опыта во внешнеполитической деятельности и исполнял эту должность всего несколько месяцев, а потом был заменен в 1994 г. бывшим журналистом Стробом Талботтом (Talbott). М. Олбрайт заняла должность представителя США в ООН. Впоследствии она заняла должность госсекретаря. С. Льюис (Lewis), который возглавлял отдел внешнеполитического планирования Государственного департамента (State Department’s Policy Planning Staff), уволился в 1993 г. по состоянию здоровья. Поэтому назначение на эту должность помощника госсекретаря Э. Джереджяна (assistant Secretary of State), бывшего посла в Сирии в конце 1993 г., не могло решить проблему недостатка профессионалов-«арабистов» в Госдепе.

Более того, президент Б. Клинтон, подобно большинству его предшественников, назначил треть всех послов из числа своих политических сторонников. Большинство «политических назначенцев» не обладали навыками и опытом дипломатической работы. Президент Клинтон также представлял интересы США посредством политически лояльных посланников, например, своего спецпредставителя на Ближнем Востоке Денниса Росса.

Госдепартамент сосредоточил свои усилия на достижении процесса разрядки в ближневосточном мирном урегулировании, чтобы гарантировать поддержку большинства лидеров арабских государств. Представители Госдепартамента и американские дипломаты поддерживали регулярные контакты с основными участниками ближневосточного конфликта для достижения мира между израильтянами и палестинцами. Однако только последовательное выполнение своего исторического обязательства осуществлять ближневосточное мирное урегулирование в соответствии с лозунгом, данном на Мадридской конференции (МКБВ) в 1991 году, позволило американским дипломатам играть в переговорном процессе действительно эффективную роль.

«Процесс Осло» ознаменовал только начало урегулирования израильско-палестинского конфликта. США играли роль посредника и спонсора в урегулировании палестино-израильского противостояния, пытаясь оказать давление на палестинцев и израильтян. Американские дипломаты также предоставляли сторонам дополнительные ресурсы в качестве поощрения для их примирения. Однако израильско-палестинские переговоры в 1999-2001 гг. окончилась провалом, что и привело к отсутствию значительного прогресса в достижении мирного соглашения. «Навязанный характер» израильско-палестинского мирного урегулирования наглядно показал, что американские дипломаты не смогли заставить палестинцев и израильтян прийти к компромиссу на окончательной стадии мирных переговоров.

Навязанная гегемония Соединенных Штатов исключала вмешательство России и Евросоюза как эффективных посредников в осуществлении израильско-палестинских мирных переговоров. Однако, только привлечение остальных членов квартета миротворцев (РФ, ЕС и ООН) позволит вывести израильско-палестинский процесс мирного урегулирования из долговременного кризиса.

Источник: Проблемы ближневосточного урегулирования в дипломатии США на рубеже XX — XXI вв. Дис. … канд. полит. наук: 23.00.04. — СПб., 2006.

Американские дипломаты в мирном урегулировании ближневосточного конфликта в 2000 г.

К осени 2000 года палестино-израильские переговоры зашли в тупик. Разрешению ситуации не помогло даже предложение премьер-министра Израиля Э. Барак создать «палестинские бантустаны» на «территориях». Вполне вероятно, что достижение договоренностей между палестинцами и израильтянами было бы возможным. Однако события конца 2000 года затруднили эту возможность. После демонстративного посещения 28 сентября 2000 года лидером блока «Ликуд» А. Шароном Храмовой горы, где находится святыня мусульман мечеть аль-Акса, на «территориях» началась «интифада аль-Акса». В последующий период действия американских дипломатов можно охарактеризовать уже не как попытки урегулировать израильско-палестинский конфликт (conflict resolution), а как «управление кризисной ситуацией» (crisis management) в израильско-палестинских отношениях. В итоге их деятельность превратилась в стремление избежать региональной войны на Ближнем Востоке.

Уже 28 сентября госсекретарь США попросила израильтян предотвратить эскалацию насилия на «территориях». Однако, 2 октября 2000 года А. Шарон в письме М. Олбрайт указал, что беспорядки на «территориях» были инициированы организацией «Танзима», косвенно связанной с гвардией Арафата. Согласно спецпосланнику президента США в ближневосточном регионе Деннису Россу, Арафат «не предпринимал никаких усилий, чтобы остановить вторую интифаду на “территориях”». Между тем, Д. Росс отклонил предположение, что вторая интифада была запланирована палестинцами.

Затем, 4 октября 2000 г., в Париже, американские дипломаты предприняли новую попытку достичь мирных договоренностей между израильтянами и палестинцами совместно с президентом Франции Ж. Шираком и при участии госсекретаря М. Олбрайт. Однако насилие на «территориях» продолжалось.

Очередная попытка американских дипломатов прекратить кровопролитие на «территориях» произошла во время «саммита миротворцев» в Шарм-аль-Шейхе (Египет, 6 октября 2000 года). Но она также провалилась. Тем не менее, в октябре и ноябре 2000 года палестинцы и израильтяне сотрудничали с помощью американских дипломатов. В ноябре заместитель министра обороны Израиля Э. Снэ заявил, что израильские представители готовы продолжать мирные переговоры с палестинцами: «кроме дипломатии, нет никаких других решений». Однако и эта готовность к сотрудничеству не привела ни к каким позитивным результатам.

Таким образом, декада американских дипломатических инициатив, осуществляемых с целью достичь мирного ближневосточного урегулирования, завершилась провалом. Однако следует ли обвинять в этом только дипломатическую службу и Госдеп США? В данном контексте Д. Росс указывает, что «обе стороны ― палестинцы и израильтяне не сумели выполнить свои обязательства». Палестинские лидеры не сумели остановить насилие на «территориях», в то время как израильтяне не прекратили строить и расширять «поселения».

И все же, следует признать, что американскими дипломатами было достигнуто немало. ООП признало государство Израиль. Израиль официально согласился с учреждением Палестинской национальной автономии. В течение 1992-1996 гг. конфликтующие стороны проводили совместные встречи и переговоры не под эгидой формального совместного коспонсорства США и России, а серии двухсторонних и многосторонних встреч и переговоров в Вашингтоне, Москве и других столицах. Мирный ближневосточный процесс «Осло-1» и «Осло-2» привел к промежуточному соглашению между Израилем и палестинцами, согласно которому Израиль передавал в самоуправление палестинской автономии сектор Газа и крупные арабские города Западного берега.

Источник: Проблемы ближневосточного урегулирования в дипломатии США на рубеже XX — XXI вв. Дис. … канд. полит. наук: 23.00.04. — СПб., 2006.

Причины неудач американских дипломатов в ближневосточном мирном урегулировании

Во многих случаях успешному завершению американских дипломатических инициатив во второй половине 1970-х гг. по примирению Израиля и Египта препятствовал внутриполитический избирательный цикл США. И те же самые выводы можно с полной уверенностью сделать об американских дипломатических инициативах и на современном этапе в процессе мирного урегулирования израильско-палестинского и израильско-сирийского конфликта. Более того, факты ближневосточной политики позволяют утверждать, что инициативы американских дипломатов имеют тенденцию существенно изменяться.

Обычно представителями Госдепартамента практиковался отказ от решения коренных проблем ближневосточного конфликта и использовалась стратегия «управления проблемой» (решение второстепенных вопросов). Особенно часто эта стратегия практиковалась при президенте Б. Клинтоне. Такая система приводила к «зигзагообразному» курсу осуществления дипломатических инициатив.

Следует также указать на эту проблему с точки зрения непосредственного участника событий. Так, в своей работе «Утраченный мир» спецпредставитель президента США в регионе Ближнего Востока, Деннис Росс описывает подход американской дипломатической службы к урегулированию ближневосточного конфликта как «один шаг вперед, два назад». Действительно, американские ближневосточные дипломатические инициативы привели к историческому рукопожатию председателя ООП Я. Арафата и израильского премьер-министра И. Рабина на лужайке Белого дома в сентябре 1993 г. Однако, в конце 1990-х гг., во время дальнейших израильско-палестинских переговоров о мерах безопасности, возвращении палестинских беженцев на территорию Израиля и статусе Иерусалима, американские дипломаты не смогли сблизить позиции конфликтующих сторон. Книга Росса «Утраченный мир» не представляет обнадеживающую картину развития переговорного процесса. Наоборот, унылый перечень неудач американской дипломатии выглядит подобно отчету о несбывшихся планах и надеждах:

“Мы надеялись достичь ближневосточного урегулирования, но эта надежда была преждевременной”.
“Еще раз, однако, наши лучшие планы потерпели фиаско”.

Следует отметить, что и публичная дипломатия США, направленная на регион Ближнего Востока, также не сумела создать образ Соединенных Штатов как честного посредника, стремящегося к справедливому или взаимовыгодному миру. Так, в докладе консультативной группы под руководством бывшего американского дипломата Э.П. Джереджяна «Changing Minds, Winning Peace» утверждается о манипуляциях с общественным мнением и провале американской пропаганды в израильско-палестинском конфликте.

Итак, основная причина провала дипломатов США успешно завершить процесс ближневосточного мирного урегулирования заключалась в том, что они руководствовались лишь политическими предпочтениями администрации президента Б. Клинтона, стремившейся достичь «мира на Ближнем Востоке» в кратчайшие сроки, особенно во время его второго президентского срока. Отсутствие стратегического видения перспектив ближневосточного мирного урегулирования также обусловило провал американцев.

Рассматривая причину неудач Госдепартамента и американской дипломатической службы в ближневосточном урегулировании следует также заметить, что ближневосточный конфликт является весьма комплексным. Более того, борьба идет не только за «просто» землю. Это не только территориально-политический конфликт. Он также затрагивает глубокие экономические, демографические, религиозные, этнические и культурные противоречия. Два народа сражаются уже более чем сто лет за право обладания Святыми местами, священными для трех религий, за жизненно важный ресурс в регионе Ближнего Востока ― питьевые и ирригационные источники. Поэтому палестино-израильский конфликт многомерен.

Это противостояние относится к той категории конфликтов, когда всеобъемлющее мирное урегулирование не может быть достигнуто в ближайшее время. Тем не менее, для возможного продолжения переговоров и достижения мира в будущем необходимо сохранять политические контакты между палестинской и израильской элитой при посредничестве дипломатов Соединенных Штатов.

Источник: Проблемы ближневосточного урегулирования в дипломатии США на рубеже XX — XXI вв. Дис. … канд. полит. наук: 23.00.04. — СПб., 2006.